黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）指出：“學習運用‘千萬工程’經驗，因地制宜完善鄉(xiāng)村建設實施機制，分類有序、片區(qū)化推進鄉(xiāng)村振興，逐步提高農村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環(huán)境舒適度?！边@是中央文件首次明確提出“分類有序、片區(qū)化推進鄉(xiāng)村振興”，其核心要義就是要堅持系統(tǒng)思維，把分類有序推進和片區(qū)化推進結合起來，扎實有效推進鄉(xiāng)村全面振興。這種復合型的推進方式是對近年來中國鄉(xiāng)村振興實踐創(chuàng)新的經驗總結和理論提煉，充分體現(xiàn)了傳承和創(chuàng)新的有機統(tǒng)一，為“十五五”乃至今后較長一段時間扎實推進鄉(xiāng)村全面振興指明了方向?？傮w上講，分類有序、片區(qū)化推進鄉(xiāng)村振興，既是統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村全面振興的基本策略，也是一種體現(xiàn)系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌兼顧的方法論，具有豐富的科學內涵。具體可以從以下三個方面來理解和把握。
一、分類有序推進鄉(xiāng)村振興
分類有序推進是鄉(xiāng)村振興實踐中的一種常用推進方式，是指按照對象的不同類型，實行差別化策略，分階段分梯次持續(xù)推進。早在2018年，中央“一號文件”就明確提出“分類有序推進鄉(xiāng)村振興”的思想，并針對具備條件的村莊、自然歷史文化資源豐富的村莊和生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱的村莊這三類村莊提出差別化要求。隨后發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》進一步深化了這種“分類有序推進鄉(xiāng)村振興”思想，明確了鄉(xiāng)村振興的發(fā)展目標和階段，并將村莊分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類四種類型，實行分類推進。2024年發(fā)布的《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024－2027年）》又強調要細化村莊分類標準，分類有序推進鄉(xiāng)村全面振興，并在原有四類村莊的基礎上新增了一類“短期內難以判斷的村莊”。該規(guī)劃不僅明確了鄉(xiāng)村振興的階段性目標，還體現(xiàn)了分梯次推進的戰(zhàn)略安排，提出到2027年東部發(fā)達地區(qū)、中西部具備條件的大中城市郊區(qū)鄉(xiāng)村率先基本實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化。黨的二十屆四中全會通過的《建議》提出要“分類有序、片區(qū)化推進鄉(xiāng)村振興”，傳承并創(chuàng)新發(fā)展了這種分類有序推進的思想。事實上，近年來在推進鄉(xiāng)村振興的一些具體實踐中，如農村廁所革命、耕地“非糧化”整改等，也采用了這種分類有序推進的方式。
分類有序推進鄉(xiāng)村振興包含了分類推進和有序推進兩方面的含義。分類推進就是承認并尊重不同村莊的差異性，按照村莊的不同類型，明確其功能定位和發(fā)展導向，實行差異化的推進策略和政策。村莊類型劃分是實行分類推進的基礎和前提。村莊分類不同，其推進策略也不盡相同。有序推進就是強調科學規(guī)劃和循序漸進，把握好主次、時序和節(jié)奏，分階段分梯次持續(xù)推進。這種分類有序推進方式，遵循了分類指導、因地因時制宜的原則，既有利于體現(xiàn)中央的總體要求和發(fā)展導向，又可以契合不同類型村莊的發(fā)展實際。
切實做好分類有序推進鄉(xiāng)村振興，需要把握好以下四個關鍵點。
一是扎實細化“十五五”規(guī)劃要求。“十五五”時期是承前啟后的關鍵時期，需要對標2035年目標做好指標銜接和細化，進一步守牢保障糧食安全底線，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設運營、鄉(xiāng)村治理等重點任務，優(yōu)先補齊“農村基本具備現(xiàn)代生活條件”短板，既要鼓勵有條件的地區(qū)率先基本實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化，又要加大對欠發(fā)達地區(qū)的分層分類幫扶力度，在更高水平、更高層次扎實推進鄉(xiāng)村全面振興。
二是因地制宜細化村莊分類。盡管國家層面規(guī)劃已經對村莊類型進行了劃分，但各地區(qū)的情況千差萬別，各地需要根據(jù)自身情況對村莊類型進行細化和科學劃分，而不能簡單照搬國家層面的劃分方法。
三是制定不同類型村莊的發(fā)展指引。針對不同類型的村莊，要在深入調查研究的基礎上，明確其功能定位、發(fā)展導向、建設重點和治理策略，實行差異化的政策。這有利于提高政策的精準性和整體效能。
四是保持戰(zhàn)略定力和歷史耐心。隨著城鎮(zhèn)化的推進，未來鄉(xiāng)村常住人口將逐步減少，村莊空心化將進一步凸顯，村莊數(shù)量也將隨之減少。為避免鄉(xiāng)村建設中的投資浪費，同時確保所有村民都能享受到均等化的基本公共服務，對于那些短期內難以判斷其類型的村莊，要留出足夠的時間進行觀察和論證，切實保障好留守村民的基本民生需要。
二、片區(qū)化推進鄉(xiāng)村振興
在原有分類有序推進的基礎上，黨的二十屆四中全會通過的《建議》又增加了“片區(qū)化推進”的內容。浙江“千萬工程”的一個重要經驗，就是以黨建聯(lián)盟為引領，采取先帶后、大帶小、強帶弱等聯(lián)建方式，通過組織聯(lián)建、規(guī)劃銜接、資源共享、產業(yè)聯(lián)動、治理共商等，推進鄉(xiāng)村片區(qū)化、組團式發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村共同富裕（魏后凱等，2024）。圍繞深入學習“千村示范、萬村整治”工程經驗，近年來，上海、江蘇、山東、河南等省（份）開展了片區(qū)化推進鄉(xiāng)村振興的積極探索，取得了階段性的顯著成效。所謂片區(qū)化推進，就是按照地域相鄰、稟賦相似、產業(yè)相聯(lián)、文化相近等原則，將鄉(xiāng)村劃分為若干個片區(qū)，以片區(qū)為單元進行統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、運營和治理，組團式整體推進鄉(xiāng)村振興。片區(qū)化推進本身并不是合村并村，但它突破了村莊的行政邊界，通過經濟和組織方式實現(xiàn)村莊聯(lián)合發(fā)展，使推進鄉(xiāng)村振興的地域單元由過去的單個村莊擴展到相鄰多村連片的片區(qū)，不僅有利于提升統(tǒng)籌的層次，而且能夠形成多村抱團效應。可以說，片區(qū)化推進是各地學習運用“千村示范、萬村整治”工程蘊含的發(fā)展理念、工作方法和推進機制的生動實踐。
單個村莊因規(guī)模小、資源散、人才缺，“小散弱”問題突出，其發(fā)展受到諸多局限。采取片區(qū)化推進方式，可以破解單村發(fā)展的瓶頸約束和天然局限，產生多方面的綜合效應。
一是資源整合效應。單個村莊的地域范圍有限，各種資源呈現(xiàn)碎片化特征，難以得到充分高效利用。片區(qū)化組團式發(fā)展有利于整合片區(qū)內村莊資源，實行統(tǒng)籌開發(fā)利用和整體運營，從而形成資源整合效應，提升鄉(xiāng)村資源配置效率和品牌價值，推動鄉(xiāng)村運營從單村運營轉向片區(qū)化運營。
二是產業(yè)集聚效應。產業(yè)關聯(lián)和項目帶動是組建片區(qū)的重要依據(jù)。實行片區(qū)化推進，有利于片區(qū)內各村莊產業(yè)協(xié)同發(fā)展并按照產業(yè)關聯(lián)形成產業(yè)集聚和產業(yè)集群，從而破解當前鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展面臨的同質化競爭難題，增強鄉(xiāng)村產業(yè)韌性和抗風險能力，為農民就地就近高質量充分就業(yè)創(chuàng)造條件。
三是服務規(guī)模效應。隨著鄉(xiāng)村常住人口的減少，村莊空心化問題日益凸顯，單個村莊的基礎設施建設和公共服務供給都面臨規(guī)模不足的問題。實行片區(qū)化推進以后，在片區(qū)內統(tǒng)籌規(guī)劃基礎設施建設和公共服務供給，既可以避免單村推進中的低水平重復建設問題，還可以降低建設和運營成本?？梢哉J為，片區(qū)化推進是積極應對村莊空心化、優(yōu)化農村基礎設施和公共服務配置的有效途徑。
四是聯(lián)村共富效應。片區(qū)化推進本質上是一種聯(lián)村發(fā)展模式，通過聯(lián)建共享和幫扶協(xié)作，可以有效破解村莊分化，促進村莊共同富裕。
應該看到，片區(qū)化推進鄉(xiāng)村振興是一種組織方式和推進體制機制的深刻變革。在過去的鄉(xiāng)村規(guī)劃中，一些地區(qū)根據(jù)發(fā)展的需要，曾經把鄉(xiāng)村劃分為不同的片區(qū)，但這些片區(qū)只是規(guī)劃上的功能區(qū)或者規(guī)劃區(qū)，并不涉及組織方式和推進體制機制的變革。在新形勢下，扎實做好片區(qū)化推進鄉(xiāng)村振興，需要因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃，加強頂層設計，注重組織方式和推進體制機制創(chuàng)新，以制度創(chuàng)新激發(fā)鄉(xiāng)村振興內生活力。
一是合理確定片區(qū)規(guī)模。片區(qū)的劃分要科學，片區(qū)的規(guī)模要合理，應與地方政府財力、鄉(xiāng)村發(fā)展水平、發(fā)展條件和需求等相適應。從各地實踐看，規(guī)模適度的片區(qū)通常為5～20個村莊（熊融和郭雪婷，2025）。例如，蘇州市啟動規(guī)劃建設50個鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)，覆蓋901個行政村，平均每個片區(qū)18個村莊。一般地講，片區(qū)規(guī)模太小難以發(fā)揮規(guī)模效應，而片區(qū)規(guī)模太大則難以形成內聚力，影響鄉(xiāng)村振興推進實施效果。片區(qū)組建需要考慮地理毗鄰性、稟賦相似性、產業(yè)關聯(lián)性、文化同源性、生態(tài)共生性等因素，決不能盲目求大、搞“拉郎配”，把一些缺乏關聯(lián)的村莊簡單地拼湊在一起。
二是采取多元化推進模式。中國鄉(xiāng)村地域廣闊，各地因區(qū)情農情不同，在推進鄉(xiāng)村全面振興的過程中，需要從自身實際出發(fā)，因地制宜探索多元化的片區(qū)化推進模式，如黨建聯(lián)盟型、強村帶動型、產業(yè)集聚型、園區(qū)帶動型、服務統(tǒng)籌型等。
三是建立片區(qū)統(tǒng)籌長效機制。片區(qū)化推進作為一種推進機制，需要在片區(qū)層面統(tǒng)一規(guī)劃，對片區(qū)產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、人居環(huán)境整治、公共服務供給、社會治理等統(tǒng)籌謀劃，尤其要明確片區(qū)功能定位，確定其產業(yè)發(fā)展方向，推動各片區(qū)實現(xiàn)錯位發(fā)展，避免低水平同質化競爭。這無疑有助于打破單村推進下統(tǒng)籌層次較低、力度不足的局限。
四是完善利益分配和聯(lián)結機制。片區(qū)化推進是否有效并具有可持續(xù)性，關鍵在于能否建立科學合理的利益分配和聯(lián)結機制。過去在推進鄉(xiāng)村振興實踐中，更多強調的是建立聯(lián)農帶農機制。片區(qū)化推進，不僅要聯(lián)農帶農，還應在聯(lián)農帶村方面發(fā)揮重要作用，尤其要發(fā)揮新型經營主體和產業(yè)園區(qū)在其中的重要作用。因此，在片區(qū)化推進鄉(xiāng)村振興中，還需要建立有效的跨村協(xié)調和利益分配機制以及聯(lián)農帶村長效機制。
三、把分類有序推進和片區(qū)化推進結合起來
分類有序推進與片區(qū)化推進相互聯(lián)系、相互補充、相互促進，應在推進鄉(xiāng)村全面振興過程中將兩種推進方式結合起來，錨定兩個階段發(fā)展目標，同向發(fā)力，形成合力效應。分類有序、片區(qū)化推進鄉(xiāng)村振興是系統(tǒng)思維方法在推進鄉(xiāng)村全面振興中的科學運用，充分體現(xiàn)了鄉(xiāng)村全面振興“一盤棋”的思想。在這“一盤棋”網格中，若把分類有序推進看作縱向的，而把片區(qū)化推進看作橫向的，二者的結合將形成一個縱橫交錯、有機耦合、良性互動的鄉(xiāng)村振興推進體系。這一體系為新時期扎實有效推進鄉(xiāng)村全面振興提供了重要支撐。其中，分類有序推進體現(xiàn)了對村莊類型特征的重視，有利于實行分類指導，避免“一刀切”，確保施策的科學性和精準性；片區(qū)化推進體現(xiàn)了對村莊區(qū)域特征的重視，有利于整合片區(qū)資源，形成抱團和共富效應，提高資源配置效率，避免“撒胡椒面”式的低效投入。二者結合可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，避免各自的局限性，共同構成一個科學、系統(tǒng)、高效的鄉(xiāng)村振興復合推進方式。例如，在分類有序推進方式下，不同類型村莊被賦予不同的功能定位和發(fā)展政策，這樣村莊會因類型不同而發(fā)展機會不同，有的村莊會獲得更多的機會和資源，而有的村莊發(fā)展機會將受到一定抑制，由此可能會加劇村莊之間的分化。過去在鄉(xiāng)村建設中，有的地區(qū)過多強調“扶強”和錦上添花，集中大量資源打造少數(shù)“樣板村”“明星村”，而忽視其示范帶動作用和扶持薄弱村發(fā)展，事實上助推了村莊分化。很明顯，采取片區(qū)化推進方式能彌補這一缺陷，通過村莊聯(lián)合發(fā)展來促進共同富裕。從某種程度上講，分類有序、片區(qū)化推進鄉(xiāng)村振興也體現(xiàn)了分類分區(qū)的思想。由于中國鄉(xiāng)村區(qū)域差異大、村莊類型多樣，推進鄉(xiāng)村全面振興應堅持因地制宜、分類指導原則，既要體現(xiàn)分類，又要體現(xiàn)分區(qū)，對不同類型村莊、不同片區(qū)精準施策，以增強政策精準性、提高政策整體效能。在片區(qū)規(guī)劃建設中，應將分類推進思想融入其中，強化片區(qū)之間以及片區(qū)內不同類型村莊之間的功能互補和合理分工。
責任編輯：經濟研究處
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